審計機關雖然不是反腐敗的主管部門,但具有反腐敗的法定職責。《中華人民共和國審計法》明確規定,審計機關的主要職責是維護國家經濟秩序,促進廉政建設,保障國民經濟的健康發展。審計機關作為國家專設監督機構,依據《憲法》規定,“對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支,進行審計監督”,不僅是維護國家所確定的經濟發展的方針、政策和法規,保證社會主義市場經濟健康發展的一項十分重要的法律制度,而且是加強對相關權力的監督,促進廉政建設和反腐敗斗爭的一項十分重要而又具體的政治任務。中國當前腐敗現象的特征和反腐敗斗爭的客觀要求,以及審計機關自身具備的專業特長、職能優勢和客觀公正性、獨立性等特點,都決定了審計機關在反腐敗斗爭中具有不可替代的重要作用。
一、審計機關在發現腐敗中的作用
及時發現和揭露腐敗,既是反腐敗斗爭的需要,同時也是審計機關的重要職責和職能優勢之所在。經濟領域中的違法犯罪是我國當前腐敗現象的最重要特征。據有關部門統計,經濟案件占所有案件總數的70%以上,而且大案要案多,違法犯罪手法呈智能化發展趨勢,案件隱蔽性強,潛伏時間長。但是,凡是經濟領域中的違法犯罪活動一般都要通過資金往來和賬目反映出來,因此,審計機關在審計過程中,通過采取適當的技術方法,便可查出貪污盜竊、行賄、偷稅漏稅、套匯、走私、造假賬、化預算內為預算外、化大公為小公和化公為私,以及損失浪費等經濟犯罪行為,掌握大量的第一手資料,及時發現腐敗案件的線索和信息。根據中國被審計對象數量龐大的實際情況,近幾年,各級審計機關按照國務院領導關于“全面審計,突出重點,注意發現大案要案線索”的指示精神,集中力量,選擇那些重點領域、重點部門和單位、重點項目和資金進行重點審計,發現了大量腐敗問題。僅2002年1至11月,就發現并向司法機關和紀檢監察部門移送各類違法犯罪案件線索1429件。
二、審計機關在查處腐敗中的作用
審計機關第一位的責任是發現和揭露問題,爾后還要依法查處。對發現的腐敗嫌疑,審計機關都應將其作為重點予以追蹤審計。對追蹤查實的腐敗行為,則區別不同情況進行處理:一是對于審計機關處理權限內的腐敗行為,依照法律規定,以下達審計決定的方式,直接作出通報批評、罰款和沒收非法所得等處理。二是對于審計機關處理權限以外的腐敗行為,依照法律規定,移送監察或司法機關處理并視情繼續參與查證。近年來,審計機關充分發揮自身熟悉財政財務,精通查賬的優勢,積極配合監察、司法機關查辦大案要案,并逐步建立起情況通報、案件移送等制度。實踐證明,“審計機關先行突破,紀檢、監察、檢察、公安協同作戰”的辦案思路是卓有成效的,符合我國反腐敗斗爭的客觀要求。國務院經常授權審計機關對一些重點事項和大案要案進行審計查證或協助辦案,彌補了紀檢監察和司法部門某些手段之不足。僅1998年國務院授權審計署進行的全國糧食清查審計,就查出違法違紀案件2200件,1300多人受到黨紀政紀處分,170人被判負有刑事責任。近五年來,全國審計機關圍繞整頓和規范市場經濟秩序,不斷加大對重大違法違規問題和經濟犯罪案件的查處力度,共審計71萬個單位,查出并處理違法違規問題金額7606億元,向司法機關移交經濟犯罪案件6100多件,通過與紀檢監察機關協同辦案,使4200多人受到黨紀政紀處分。近年來告破的一些大案要案充分證明,審計機關先行介入進行審計查證,對案件的突破、定性及擴大戰果發揮著非常重要的作用。
三、審計機關在預防腐敗中的作用
要深入有效地開展反腐敗斗爭,在從嚴治標,嚴懲腐敗的同時,必須從源頭上抓起,針對容易產生腐敗的部位和環節采取治本措施。近幾年來,黨中央、國務院作出軍隊、武警部隊、政法機關不再從事經商活動的重大決策,具體部署了黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤,行政事業收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理,建立和健全有形建筑市場,推行政府采購制度、領導干部經濟責任審計制度和會計委派制度,積極推進預算改革和行政審批制度改革等。為了保證和促進這些決策和部署的實施,審計署在直接參與有關規定、措施的制定或具體組織實施的同時,充分發揮職能優勢,通過財政財務審計、財經法紀審計、經濟效益審計或專項審計調查等方式,對各地、各部門的貫徹落實情況實施了有效監督。與此同時,審計機關從全國反腐敗斗爭的大局著眼,由過去單一的事后審計逐步向事前審計、事中審計和事后審計相結合的的方面轉變,堅持“審、幫、促”相結合,把發現問題和解決問題有機地結合起來,積極探索通過改革從源頭上預防和治理腐敗的途徑,特別是通過對經濟領域里帶有普遍性、傾向性或者某些制度、政策方面帶有缺陷性的一些重要問題的研究分析,努力找出產生腐敗問題的背景原因以及與此相關的體制根源、制度根源,在及時反饋各類審計信息的同時,提出在體制改革、制度完善、加強管理、健全機制等方面的建議,促使各級政府和決策機關及時采取措施,從宏觀上、源頭上解決問題。五年來,根據審計意見和建議,國務院各部門共修改、制定各類規章400多項,審計發現的違法違規金額逐年下降,2001年與1998年相比,下降幅度達87.5%。據初步統計,1998年以來,全國審計機關共提交審計報告、信息50多萬篇,其中有20多萬篇被黨中央、國務院及各級黨政領導批示和采用。如審計署近年來提出的規范銀行開戶、整頓會計秩序、細化預算管理、推行部門預算、嚴格實行“收支兩條線”、改革專項轉移支付制度、推行和完善政府采購制度、抓好增收節支工作等措施和建議,引起了全國人大、國務院的高度重視并予以推行,對于從源頭上預防和治理腐敗起到了重要作用。
四、審計機關在權力監管中的作用
從根本上說,腐敗是一種權力的濫用和欺騙行為或在權力保護下的公然行為,是公共權力運作中的一種特殊現象,其本質特征是拿權力或原則作交易,侵吞國家和集體財富,為個人撈取好處,其結果必然構成對物質文明、精神文明的破壞和對社會生產力的阻礙。從多年來查辦的腐敗案件中不難看出,多數大案要案都是掌管經濟實權的行業、部門、單位和領導干部及企業負責人,利用職權和職務上的影響為本單位和個人、親友及身邊工作人員謀取不正當利益。隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟的不斷發展,政府部門尤其是各級領導干部肩負的發展經濟的任務越來越重,責任越來越大。綜合分析我國當前財經秩序方面存在問題所產生的原因,都與一些部門、企業的少數領導沒有正確行使權力和認真履行職責有關。腐敗分子以權謀私、權錢交易、權權交易等屢屢得逞并且無所顧忌,在很大程度上又反映出對領導干部管理偏松,監督不力,缺乏行之有效的監管機制。黨的十六大報告從深化政治體制改革、強化對權力制約和監督、防止權力腐敗的高度,賦予了審計機關更重要的職責,突出強調要“發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用”。最近,國務院領導在審計署視察時再次強調了審計監督的重要性,指出審計是政府權力制約機制和監管工作的重要組成部分,是國民經濟運行的衛士,是領導和民眾的眼睛。因此,審計機關參與反腐敗的工作領域必須從一般的財政財務收支審計擴展到對政府部門和領導干部權力的監督,在建立良性權力運行機制,從決策和執行等環節加強對權力的監督,推動民主政治制度和黨風廉政建設等方面發揮特殊作用。第一,要在審計監督過程中密切關注領導干部的決策行為。要注意審計資料的決策有效性,重視信息分析,及時提出促進管理和改善決策的意見和建議,提高領導決策水平。第二,要推動審計機關對權力監督的法制化和規范化。一方面要建立健全領導干部經濟責任審計工作規范,完善責任評價體系,進一步擴大經濟責任審計的試點范圍,促使各級黨委、政府和組織人事、紀檢監察及政法部門對經濟責任審計成果的運用,努力將此項工作推向一個新階段,使其真正成為對領導干部實施權力監督的有效機制;另一方面,要規范對權力實施審計監督行為,積極推動相關法律法規的制定。同時應進一步提高具有法律保障的審計監督應有的獨立性,樹立和增強審計部門的權威和影響。審計機關履行職責所必需的經費,應當列入財政預算,由本級人民政府予以保證,徹底切斷審計機關與被審計單位之間的一切經濟福利聯系,增強審計機關實施權力監督的工作力度和客觀公正性。第三,要從反腐敗的角度積極推動民主政治制度建設。要推行和完善審計公告制度,通過新聞媒體,對一些以權謀私、權錢交易的典型案件適時進行揭露,不斷增強審計結果的透明度,讓社會各界通過對審計結果的關注,參與到對權力的監督制約中來。